一、工程保证金现状

随着工程建设市场的快速发展，保证金制度得到普遍应用，而且渗透到建设过程的若干环节，种类繁多。根据不完全统计，目前施工企业缴纳的工程保证金主要有以下几种类型：

施工企业缴纳各类保证金，投入总量大，回收周期长，沉淀资金过多，严重影响企业整体资金运作。以浙江省长城建设集团有限公司（以下简称浙江长城）为例，2013年新签合同额89亿元，施工项目156个，完成产值82.3亿元，实现营业收入70.1亿元。公司在市场经营过程中，缴纳各类保证金情况如下表：

浙江长城156个施工项目缴纳保证金分别占其完成产值比例情况如下图：

浙江长城2013年缴纳各类保证金合计33586万元，年末流动资金34.59亿元，工程保证金占流动资金的比例达9.42%。按银行贷款年利率7%计算，仅银行利息就要支付2351万元。建筑业是微利行业，产值利润率不足3%，工程保证金的筹措主要来自施工企业的流动资金，有不少是向银行借贷而来，资金成本很高，进一步降低了企业的利润水平，更阻碍了企业的转型发展。

二、工程保证金制度存在的主要问题

建筑法律法规还不够完善。我国现行的《建筑法》《招标投标法》《合同法》都没有明确规定工程建设行业保证金收取的种类、比例和返还时间，对被管理者规范得较多，对建设单位规范得较少，对施工单位规范的较多，对行业主管部门规范的较少，这就从源头上给了相关政府主管部门和建设单位随意收取保证金的机会。

滥用工程保证金制度。许多工程保证金缴纳缺少必要的法律依据。企业注册保证金、安全生产保证金、工期保证金、优质工程保证金等种类没有上位法的支持。投标保证金、履约保证金（中华人民共和国招投标法实施条例、工程建设项目施工招标投标管理办法）、农民工工资保证金（建设领域农民工工资支付管理暂行办法）、工程质量保证金（建设工程质量保证金管理暂行办法）虽然有上位法的支持，但是除了投标保证金有明确规定，其余的都缺乏法律法规的明确规定。

工程保证金设置不够合理。保证金制度设计没有以建设单位与施工企业权利对等为基础。片面强调施工企业的履约保证，对建设单位提供履约保证要求不高。如民工工资保证金，目的是防止施工企业拖欠民工工资，实际上拖欠民工工资的源头在建设单位，许多时候在于建设单位拖欠施工企业工程款，特别是资金准备不足的房地产工程、政绩形象工程，但是我们对建设单位资金支付保证制度却没有真正建立起来。

工程保证金缴纳缺乏统一标准。工程建设市场管理部门众多，对施工企业的管理由“条状”变成“网状”管理，“多头管理”和“交叉执法”造成工程保证金制度缺乏规范和统一。一些地方保护和部门利益驱动的“土政策”应运而生，政策不一、标准不同，名目繁多，缴纳额度过高，大多要求以支票现金形式支付，能起同样作用的银行保函却弃而不用。而且各市（县）存在重复缴纳的现象，严重干扰施工企业的正常生产经营活动，制约了建筑行业的健康发展。

工程保证金制度执行有偏差。根据招投标法规定：投标保证金一般不超过投标总价的2%，但最高不得超过80万元人民币。投标保证金除现金之外，可以使用银行保函、银行汇票、保兑支票等。但实际上招标人都要求施工企业以现金形式缴纳投标保证金，而且超过最高限额80万元的情况也时有发生。还有建筑业拖欠工程款问题一直客观存在，建设单位为了转嫁风险，许多就在工程保证金上做文章。如保证金收取标准从高不从低甚至突破标准、只收支票不收保函等。而且常把投标保证金转为履约保证金、履约保证金转为质量保修金，质量保修金最后以质量问题等等理由给予延迟付款、扣除，甚至不退还，追索十分困难。

三、对规范工程保证金的对策建议

完善相关法律法规。从建筑业作为国民经济支柱产业的定位出发，《建筑法》的修订刻不容缓，同时《招标投标法》、《合同法》相关法律法规也要尽快修订完善。建议法律法规的完善应在在同一个建筑市场框架内考虑，各方行为主体应该被放在同一架天平上，尤其是法律责任要一视同仁，不能顾此失彼，厚此薄彼。使建筑市场参与的各方主体都能够得到法律的平等保护，从源头上依法治理整顿规范建筑市场，进一步提升法律的公正性和严肃性，做到有法可依、有法必依、违者必究、究则必严。

加大行政执法监督力度。建设行政主管部门要依照《行政许可法》，部署统一行动，自上而下地规范和清理现行的各类保证金制度，废止一些阻碍建筑市场发展的“土政策”，明确工程保证金的种类、缴纳标准及归还时间，解决地方政府各自为政、建设单位为所欲为和工程保证金重复缴纳等问题。同时要落实《住房城乡建设部关于做好建筑企业跨省承揽业务监督管理工作的通知》，消除地方保护主义，改变对施工企业采用保证金、罚款等经济手段来监管的单一方法，营造统一开放、公平竞争的建设市场环境。

减少保证金数量和额度。建议归并减少现有保证金种类，保留工程投标保证金、民工工资保证金和履约保证金，取消企业注册保证金，将工程质量保修金、安全生产保证金、诚信保证金、廉政保证金归入履约保证金。投标保证金要引导和鼓励市场主体优先采用保函的方式，减少企业现金流压力；质量保证金要根据实际情况，适当降低预留比例，取消留置质量保证金制度；民工工资保证金要加强管理、区别对待，从减轻施工企业负担的角度出发，建立以省级建设行政主管部门为收取单位，实施本地区统一的管理办法，同一企业在其辖区内施工有效。减少政出多门，重复交叉。收取的比例或金额还要与企业信用挂钩，实行有差别化管理，扶优扶强。

加强行业信用体系建设。充分发挥行业协会和中介机构的作用，建立完善的行业自律机制，提高市场行为主体依法经营守法经营的自觉性。同时加快构建统一的行业信用体系，给建设各方行为主体建立信用档案，并实行差异化动态管理。对于社会责任心强、公信度高、诚信意识好的企业推行“绿灯”制度，强化信用行为主体的政策激励，大力扶优扶强。对于违法乱纪、信用差的企业，加大处罚力度和提供履约保证的额度，提高违规行为主体的违规成本。

推行工程保险和担保制度。随着市场经济的进一步完善，我们可遵循国际惯例，导入工程担保及保险制度，建立合理的风险分摊机制，取消或弱化当前实施的工程保证金制度。一方面强化各行为主体的合同意识，将风险管理引入工程建设市场，用建筑工程质量保险取代现行的相关保证金制度，有效解决保证金的拖欠问题。另一方面要探索和建立工程担保机制，加大银行保函应用范围，逐步取代以现金缴纳保证金的做法，特别是政府投资或国有资本投资控股的项目可率先采用银行保函或工程担保的方式。大力推行双向担保制度，充分利用企业的商业价值，在受益人、被担保人、担保人之间构筑起经济利益关系。