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“去风险”、金融排斥与普惠金融
近年来，商业银行关闭转账运营商账户、终止代理银行关系等终止业务的“去风险”行为频发,且有日渐增多的趋势。“去风险”导致的金融排斥给普惠金融发展带来了越来越广泛的负面影响，这一现象因此也引起了国际社会的高度重视和广泛关注。导致“去风险”现象产生的原因是多方面的，有以反洗钱、反恐怖融资相关规定为主的合规方面的原因，也有金融机构风险意识增强、经营经济性等方面的原因。反洗钱金融行动特别工作组、世界银行、英联邦组织等对“去风险”问题进行了深入研究，提出了很多应对“去风险”问题的有效措施，值得认真思考和借鉴。在此基础上，围绕“去风险”行为对普惠金融产生的影响，本文也提出了应对“去风险”问题的一些看法和思考。
“去风险”行为 产生的背景
近几年，商业银行关闭转账运营商账户或终止代理银行关系的行为频频出现。2013年英国巴克莱银行关闭索马里Dahabshiil公司汇款账户的行为产生了广泛的国际影响，这些账户的关闭极大地影响了移民人口对索马里的国际汇款，而这些汇款大约占到了索马里GDP的25%~45%，并且是国内约30%~40%的脆弱人口的主要收入来源。这种行为对索马里这样依赖汇款的国家的经济和人民生活造成了严重影响，随后在Dahabshiil的努力下，伦敦高级法院要求巴克莱银行恢复向Dahabshiil提供银行服务。此后，类似现象仍不断产生，澳大利亚两家大型银行联邦银行和国民银行相继关闭了很多转账运营商账户，加利福利亚招商银行也关闭了很多为索马里提供汇款服务的转账运营商账户。类似金融机构终止业务行为的加剧及其影响范围的扩大，逐渐引起G20等国际组织的广泛关注，并将其界定为“去风险”行为。
2014年10月，反洗钱金融行动特别工作组（FATF）在第二十六届第一次全会及工作组会议上将“去风险”定义为：金融机构出于规避风险的目的,不是采取FATF推荐的“风险为本的方法”积极管理风险，而是简单地选择终止或限制其与转账运营商或银行等客户业务关系的行为。该定义得到其他国际组织的一致认可，并沿用至今。
近年来，包括反洗钱金融行动特别工作组（FAFT)、金融稳定委员会（FSB）、支付与市场基础设施委员会（CPMI）、国际货币基金组织（IMF）、普惠金融全球合作伙伴（GPFI）、世界银行（WBG）、世界贸易组织（WTO）等在内的许多国际组织均开展了针对“去风险”行为的调查研究，并取得了若干成果。
“去风险”行为 的表现及其原因
“去风险”行为在汇款市场和代理银行业务两个领域表现最为明显。商业银行关闭或限制转账运营商的账户和代理行限制或终止其与被代理行之间的代理银行关系，是“去风险”行为在以上两个领域的主要表现。
（一）“去风险”行为的表现
1、汇款市场中的“去风险”行为。汇款市场中的“去风险”行为主要表现为商业银行关闭或限制转账运营商在本机构开立的银行账户。
世界银行的报告表明，近几年转账运营商银行账户被关闭的现象日益增多。在参与调研的G20成员国中，澳大利亚、加拿大、德国、法国、意大利、墨西哥、英国和美国都不同程度地存在该现象。从2010年起至2014年，转账运营商银行账户被关闭或被限制的数量逐年增长：2010年，67%的转账运营商表示没有银行账户被强制关闭，而在2014年，该比率下跌为42%；2014年被银行关闭或限制的账户总数比2010年明显增多。
在参与调研的转账运营商及其代理商中，28%的转账运营商和45%的代理商因账户问题无法获得银行提供的服务。在这些无法获得银行服务的转账运营商中，大多数（74%）能够通过其他渠道（如其他转账运营商、现金管理公司、个人银行账户等）进行国际结算和清算，一小部分（26%）无法通过正规渠道开展业务。
2、代理银行业务中的“去风险”行为。代理银行业务中的“去风险”行为主要表现为：代理行限制或终止其与被代理行之间的代理银行关系。
支付与市场基础设施委员会对代理银行业务开展了调查研究，在其发布的报告中对代理银行业务现状和发展趋势进行了归纳总结：一是代理银行关系在数量上有所减少。代理行主要出于收益成本权衡、被代理行风险高企等考虑选择终止与被代理行的代理关系。二是代理银行关系在内涵和结构上发生变化。一些风险较高的代理业务不断缩减，传统代理银行业务占据主导地位，保留下来的代理银行关系高度集中于一小部分在市场中处于支配地位的金融机构，在这些金融机构内部，代理银行业务有向其附属银行逐渐转移的趋势。三是代理行和被代理行建立、维护代理银行关系的成本不断增加。四是代理银行业务缩减对不同区域、市场主体和币种影响不同。涉及经济制裁、反洗钱/反恐怖融资（AML/CFT）监管等因素的特定币种的代理服务有所减少，被代理行，尤其是处于高风险区域的小银行受影响最大。
世界银行以91家银行监管机构、20家国际大型银行和170家地方银行/区域银行为样本开展调研，发现终止或限制代理银行业务对不同地域、不同产品和服务、不同客户的影响程度不尽相同。
就地域而言，包括欧洲、中亚、拉丁美洲、加勒比、南非等在内的若干地区的代理银行业务正在减少，其中，美国、英国、法国、德国、意大利、西班牙、荷兰、比利时、葡萄牙、加拿大、瑞士等国限制或终止代理银行关系的情形较为普遍。一些离岸银行业务集中的地区受影响较大，其中拉丁美洲和加勒比地区受影响最为严重。同时，被认定为涉嫌洗钱和恐怖主义融资的高风险地区以及被给予国际制裁的地区也在一定程度上受到影响。
就产品和服务而言，票据交换、清算和结算业务，现金管理服务业务，国际电汇业务，以及贸易金融业务等受影响较大。
就客户端而言，转账运营商及其他汇款公司所受影响最大，其次是一些国内中小型银行和中小出口商，零售客户和国际贸易公司也受到一定程度的影响。
（二）“去风险”行为出现的原因
1、 合规方面的原因。
一方面，金融机构面临着较高的合规成本、尤其是涉及AML/CFT方面的合规成本。
FATF自成立以来，先后于1990年、1996年、2003年和2012年发布过四个版本的指引，现行的2012年FATF指引（2013年和2015年进行了微小修正）包括“反洗钱反恐怖融资的政策与协调”、“洗钱犯罪与财产没收”、“恐怖融资与融资泛滥”、“预防性措施”、“法人和法律安排的透明度与受益所有权”、“主管部门的责权和其他制度性措施”以及“国际合作”七个方面共40条指引。其中与“去风险”现象联系密切的指引有：一是正式明确提出“风险为本的方法”。FATF在反洗钱和反恐怖融资方面最早推荐的是“规则为本的方法”，但这种方法在实际执行过程中由于缺乏弹性对弱势群体的金融服务产生了很多负面影响。认识到这种弊端后，FATF将“规则为本的方法”修订为“风险为本的方法”，要求监管部门和金融机构识别、评估洗钱和恐怖融资风险的高低，据此合理配置资源并采取相应的解决措施，允许金融机构采用更有弹性的方法，对小额、基础性金融服务采用差别化要求。
二是开展客户尽职调查。例如在建立新的客户关系、当客户交易超过指定阈值（15,000美元/欧元）、出现可疑交易等情况时需要进行客户尽职调查，但指引允许金融机构根据风险高低采取复杂或简化的尽职调查措施，复杂的尽职调查措施包括获取更多客户信息、提高信息获取频次、识别客户资金来源以及了解可能的交易目的等。
三是交易记录保存。指引要求金融机构将客户国内外的交易记录至少保持五年，将所有客户尽职调查记录在客户关系终止后至少保存五年。
四是对恐怖主义实施金融制裁。指引要求各国对恐怖主义以及为恐怖主义提供融资的行为采取有针对性的金融制裁措施。
五是对未能有效执行FATF指引的高风险国家和地区执行更严格的标准。指引要求，金融机构在这些国家和地区开展业务须进行复杂的客户尽职调查，需更严格地报告交易情况，以及对其可开展的业务和交易做出限制和规定等。
针对洗钱和恐怖融资活动的处罚也日渐增多。2012年，美国参议院对汇丰银行进行了调查，发现汇丰银行存在为墨西哥毒贩洗钱、为中东恐怖组织融资的行为，在反洗钱反恐怖融资方面存在反洗钱制度不健全、未能识别高风险代理机构、为向恐怖主义提供融资的外国银行提供代理账户等问题，为此美国监管机构向汇丰银行开出了金额高达19亿美元的创纪录处罚。同年，渣打银行也因替伊朗客户进行多年的洗钱活动而违反了美国反洗钱条例，并为此缴纳了3.4亿美元罚金。2012年这两起针对反洗钱反恐怖融资的处罚给市场带来了广泛的警示效应，致使金融机构在开展业务时更加小心谨慎。近年来，监管部门对洗钱和恐怖融资的查处力度不断加大，例如渣打银行在2012年被处罚后，由于在反洗钱问题上纠正不到位，在2014年被纽约州金融监管机构罚款3亿美元。出于对风险和处罚的担忧，金融机构“去风险”行为也呈现出加速扩散的趋势。
AML/CFT方面的合规要求，推升了金融机构的运营和合规成本、压缩了盈利空间，导致代理银行放弃一些高风险低收益的代理业务，也驱使一些银行放弃部分高风险汇款业务以避免违规受罚。
另一方面，金融机构对风险的理解以及对反洗钱反恐怖融资相关要求的掌握和实施也存在一定难度和偏差。虽然2012版指引正式提倡使用“风险为本的方法”，但在实践中，由于缺乏一套公允的、行之有效的操作指引，加之沟通指导不够，致使一些金融机构对“风险为本的方法”的理解存在偏差。同时，“风险为本的方法”主观判断难度大，部分指引细节较多，给金融机构带来了一定的实施难度。为避免风险、判断失误以及可能带来的处罚及信誉损害，部分金融机构采取了极端的应对措施，采用“一刀切”式的做法完全放弃或终止某些类别的客户关系和业务。这样做不但影响了该项规则的实施效果，也影响了普惠金融服务对象的生产和生活。
正如孟加拉国央行行长Atiur Rahman所说，很多出发点好的政策规定有时也会引致负面影响，反洗钱、反恐怖融资的相关规定在减少洗钱和恐怖融资的同时也对普惠金融发展带来了负面影响。
2、金融机构风险意识增强。2008年金融危机后，金融机构风险偏好明显下降，风险意识显著增强。为避免出现信誉风险，金融机构对各种可能损害其信誉的违法违规行为十分警惕，倾向于采用更为保守的经营策略，如缩减规模、去杠杆、精简业务等，以减少风险和保障收益，这在一定程度上抑制了汇款业务、代理银行业务的发展。
3、来自于其他经营主体（如代理行）的压力。在银行国际业务中，代理银行业务十分普遍，银行之间往往互为代理行。代理行有权在代理银行关系存续期间对被代理行开展尽职审查以全面掌握对方的业务经营、合规和风险管理等状况。为维护代理银行关系，被代理行不得不采用更为严格的内部合规要求和风控标准。
4、银行对转账运营商汇款业务流程不信任。转账运营商自出现以来一直被认为具有“高风险属性”，现有监管手段无法对其实施有效监管，未经有效监管的汇款业务流程使得潜在风险进一步提升。因此，银行倾向于关闭或限制部分转账运营商的汇款账户。
5、经济方面的原因。这类原因与银行自身业务和经营策略有关。银行出于自身盈利性考虑，倾向于将重心放在高收益、低风险业务上，收益的缩水以及潜在违规风险的增加迫使银行放弃部分低收益高风险业务，以确保盈利。这些现象在汇款市场和代理银行业务中都有出现。此外，金融机构的“去风险”行为也有出于减少竞争的考虑，世界银行高级经济学家Sonia Plaza认为，澳大利亚的银行利用自身市场地位关闭转账运营商账户是为了减少竞争，因为这些转账运营商与澳大利亚的银行在汇款市场中互为竞争对手。
“去风险”行为 的影响
“去风险”行为有利于金融机构的稳健经营，但是会对普惠金融、金融体系以及行业和地区经济产生不利影响。
（一）正面影响
1、对金融机构的影响。对金融机构（银行）来说，通过“去风险”可以达到以下几个目的：一是满足监管机构的监管要求，特别是反洗钱和反恐怖融资要求，降低被处罚的风险和损失。二是有利于改善银行的风险状况和收益水平。世界银行的报告显示，大部分银行为转账运营商（MTOs）提供账户业务所带来的收入不及营业收入的1%，因此银行有通过“去风险”来削减高风险低收益业务的动力，比如取消部分汇款账户服务。三是有利于改善与代理行的关系。由于代理行对被代理行有包括合规或者不允许为某些客户提供服务等要求，因此被代理行通过“去风险”可以满足代理行的要求，进而更好地与代理行开展业务。四是可以避免为转账运营商等客户提供服务带来的信誉风险，特别是被监管处罚后带来的信誉损害。
2、对监管机构的影响。对监管机构来说，金融机构通过“去风险”可以更好地符合监管要求。金融危机后，大部分金融机构出现了经营困境，通过“去风险”手段可以降低风险，防止风险累积，进而避免系统性风险发生，这是监管机构乐于看到的现象。
（二）负面影响
1、不利于普惠金融发展。“去风险”在一定程度上给部分地区和人口带来了金融排斥，这部分人群通常也是普惠金融的重点服务对象，“去风险”减少了他们获得金融服务的途径，迫使部分人群选择非正规的金融渠道，甚至风险较高的地下黑市。特别是一些欠发达国家依赖汇款资金维持生活的民众，例如妇女、老人、残疾人等弱势群体，汇款如同生命线一般重要，无法汇款或者汇款成本上升影响了他们的生存和生活。
2、对部分国家和地区的经济发展带来不利影响。对高度依赖汇款的国家来说，汇款为经济发展提供了必要的资金，例如在非洲的莱索托，汇款在GDP中占比高达41%，汇款途径、汇入资金的减少以及汇款成本的上升不利于这些国家的经济增长。对于小微企业来说，取消对其的金融服务不利于小微企业的生存和发展，同时也不利于失业率的降低。限制或取消金融服务也会给这些国家的金融市场带来混乱，不利于整个金融体系的稳定。
3、增加获取正规金融服务的成本。转账运营商银行汇款渠道虽然被压缩，但是部分资金依然能够通过其他方式完成汇款业务，比如借道其他汇款机构、转运实物现金或者使用私人银行账户，由此会带来汇款成本的上升，而上升的成本也将转嫁给金融消费者，加重金融消费者负担。
4、部分经济主体转向非正规金融或“金融黑市”。“去风险”迫使被金融机构限制或取消业务的人们将金融需求从正规途径转移到非法途径，比如通过黑市汇款等，刺激了非正规金融的兴起，给金融体系带来更多风险和不透明，这又会产生新的金融风险和安全问题。
5、不利于国际贸易的支付和结算。对于某些国家，特别是新兴国家来说，“去风险”通常会限制其对外贸易的支付结算渠道，从而对这些国家的国际贸易带来消极影响。
国际社会对减少 “去风险”行为 负面影响的建议
国际社会密切关注终止业务的“去风险”行为引发的金融排斥，其中对此进行深入研究并提出有效应对措施的主要是反洗钱金融行动特别工作组(FATF)、世界银行（WBG）及其下属的扶贫协商小组（CGAP）、英联邦组织（Commonwealth of Nations）等。
1、强化“风险为本的方法”的应用，采用差别化的反洗钱和反恐怖融资要求，避免因“一刀切”而产生金融排斥。鉴于反洗钱、反恐怖融资要求是“去风险”行为出现的重要原因之一，正确实施反洗钱、反恐怖融资监管有关规定可降低此类要求对普惠金融发展带来的负面影响，能够使推动普惠金融发展和实施有效的反洗钱、反恐怖融资机制互相补充。强化以“风险为本的方法”的运用，适当增加其弹性，有助于实现上述目标。
FATF认为，应允许每个国家在制定反洗钱和反恐怖融资制度时，对甄别出的高风险情形予以重点关注，并对不同的金融机构、客户以及金融产品和服务采取差别化的反洗钱和反恐怖融资要求。FATF强调其指引仅仅要求金融机构基于难以降低洗钱和恐怖融资风险的具体事件终止其与客户的业务关系，缺乏对具体客户风险的充分评估而盲目采取“一刀切”的方式终止与某类客户的业务关系，并不符合FATF的本意。比如，尽管普惠金融目标群体的洗钱和融资风险在每个国家表现不尽一致，但一般而言，对于那些通常进行基础和小额交易，具有相对较低的洗钱和恐怖融资风险的新开户客户和弱势群体，可适用简化的反洗钱和反恐怖融资机制。
2、加强与金融机构的沟通，通过提供有效的指导与指引，确保金融机构能充分理解并合理、有效地执行反洗钱、反恐怖融资相关要求。针对汇款市场的“去风险”行为，世界银行认为监管部门、银行、转账运营商等对相关监管目标和要求理解不尽一致，需要加强沟通。一方面，监管部门需要更积极强化并指导“风险为本的方法”的运用；另一方面，只有在正确理解风险的前提下，银行、转账运营商等才能充分理解并合理、有效地执行反洗钱、反恐怖融资相关要求。
因此，监管部门应采取措施降低商业银行给转账运营商提供业务的不确定性、增强商业银行信心，主要包括：在商业银行对转账运营商开设银行账户、提供银行业务等方面向商业银行提供指导，对于银行在何种情况下对被代理行客户进行何种程度的尽职调查应该提供清晰的指引，对转账运营商的风险和监管措施进行充分披露，加强对转账运营商代理机构的监管，以及建立转账运营商行业准则等。
3、采用务实的方法，在政策制定特别是操作指引制定中充分咨询私营部门和关键参与者的意见，提倡分步骤实施有关要求。政策制定需要平衡好反洗钱和反恐怖融资与发展普惠金融的关系，政策制定过程中需要充分咨询私营部门和关键参与者的意见，也应该让那些受“去风险”影响比较大的国家合理表达自己的诉求。在国家层面，应正确评估本国实施反洗钱和反恐怖融资活动的能力，必要时，可分阶段、分步骤实施有关要求。代理行在终止海外代理关系时，也应充分考虑被代理行的需求，例如提供充分的原因和解释、提供更长的通知期、对账户或交易采取限制措施而非完全终止客户关系等。
4、降低信息不对称性，提高监管的有效程度。减少金融机构开展业务的信息不对称性、降低金融机构识别客户风险的成本，使得金融机构愿意并且能够以较低的成本识别不同客户的风险，避免因为信息盲点而“一刀切”地终止与某一类客户的业务关系。在这方面，可推动加强征信体系建设、探索将生物技术运用于客户身份识别等，降低金融机构获取信息的成本。
5、数字货币为解决汇款市场中的“去风险”问题提供了可能性。英联邦国家认为数字货币为解决汇款市场中的“去风险”问题提供了可能性，FATF2014年的一份研究报告也认为数字货币有助于解决国际汇款和为普惠金融目标群体提供服务的问题。英联邦财经部门秘书长Samantha Attridge认为虚拟货币最大的优势是转账迅速、有效和低成本（成本只有传统转账成本的一小部分），且这些交易安全性较高，由于不包含个人敏感信息、隐私泄露风险较低，并能有效避免欺诈给客户带来损失。英联邦国家2015年10月的央行行长会议公报指出，数字货币的使用在过去12个月里增长迅猛，且几乎没有发现这种形式的转账汇款被用于洗钱和恐怖融资犯罪。但FATF也指出，数字货币日前受到了恐怖组织越来越多的关注，可能在短期被用于恐怖融资，这种威胁和不确定性需要进一步研究。
6、推动普惠金融发展，有利于同时实现普惠金融目标和反洗钱反恐怖融资目标。推动市场改革，将更多人群和非正规金融服务提供商纳入正规金融体系，这将有利于反洗钱和反恐怖融资目标以及普惠金融发展目标的同时实现。
几点思考
一是在很多欠发达地区，金融机构提供的普惠金融服务的盈利性是很脆弱的，监管部门制定政策时需要充分考虑这一点。金融机构在贫困地区提供的普惠金融服务具有基础、小额的特征，往往服务成本高，风险大，利润空间小，具有一定的脆弱性。如果政策制定考虑欠周全，实施不完美，将影响金融机构开展普惠金融业务的积极性，对普惠金融发展带来消极影响。当经济下行时尤为如此，因此监管部门的政策制定应充分考虑到普惠金融的长期可持续发展，政策本身也应有一定的逆周期调节性。
二是加强和改善“风险为本的方法”的实施，切实降低对普惠金融目标群体的影响。从理论上讲，在避免“一刀切”现象、降低对普惠金融目标群体的消极影响方面，“风险为本的方法”是对“规则为本的方法”的修正，前者要优于后者。提高“风险为本的方法”实施效果的关键在于，监管机构应形成一个有关指引，指引应包含“最佳实践”等信息，具有公允性、可操作性，同时具备一定的弹性；应创造条件，使行业协会能够参与行业标准和操作指引的制定；金融机构应合理评估自己的风险偏好，同时采用相应的风险防范措施。同时，加强监管部门与金融机构、行业协会的沟通，强化有关“去风险”行为和数据信息的披露，为监管机构决策奠定基础，确保金融机构能充分理解、正确执行反洗钱、反恐怖融资相关要求，减少对其他正常业务的影响。在这方面，南非允许金融机构对普惠金融目标群体提供金融服务时，对满足一定条件的客户执行简化的客户尽职调查，降低金融机构尽职调查成本，是一个较好的实践。
三是推动反洗钱、反恐怖融资国际组织与GPFI等全球普惠金融发展国际组织之间的对话与合作。例如，FATF可进一步加强与世界银行、普惠金融全球合作伙伴(GPFI)、普惠金融联盟（AFI）的对话与合作，促进反洗钱、反恐怖融资监管目标与普惠金融发展目标之间的动态平衡。在国家层面，相应推动各国反洗钱和反恐怖融资相关部门与普惠金融相关部门的合作，促进反洗钱、反恐怖融资监管与普惠金融发展二者协调统一。
四是探索数字货币等新方法解决“去风险”问题的可能性。数字货币由于具有便利性、安全性、低成本等优势，受到了越来越多的关注，一些国家和地区的监管部门已在积极研究数字货币的相关问题。厄瓜多尔还探索了由央行发行法定数字货币的做法，以作为传统货币的有益补充，主要服务于国内难以获得基本金融服务的贫困人群。数字货币等新方法为解决“去风险”问题提供了可能性，但同时也会带来财产安全、信息安全等风险，增加消费者保护和教育的难度，未来在监管、制度安排以及消费者保护等方面仍需进一步探索。 （作者单位：人民银行金融消费权益保护局）
文章来源：金融时报
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